产业用地“史上最严”监管出台后,会连累园区物业吗?

栏目:行业讯息来源:克而瑞物管发布:2024-10-08浏览:18

上海产业用地的一项新政(即“51号文”)如深水炸弹般点燃产业地产圈。“51 号文”旨在加强对上海涉及产业用地的企业股权变更(包括股权转让、非同比例的增资、减资导致涉地企业股东及出资比例发生变化的行为)的监管,实际上就是要严防以股权变更的形式逃避产业用地转让和产值税收等相关行为,从而禁止对产业用地的炒作,保证产业用地姓“产”,服务于“产”。

如果把园区物业比作“蛋糕”,那产业用地就是“面粉”。在非住业态拓展中,产业园区无疑为物企重点发力的方向之一。不同于住宅业态,产业园区市场竞争相对可控,物业费水平相对较高,且产业园区高质量发展和精细化运营为物企提供了更大空间和可能性。数据显示,超6成500强物企已布局此业态。上海的这一新政对产业用地有何影响?其他主要城市是否会跟上?园区物业能从中看到什么挑战与机遇?

01 史上最严监管,关闭产业用地违规转让的“后门”,违约行为纳入征信

51号文其实并非“高楼平地起”,可以说其实是《关于加强本市存量产业用地管理的若干意见》(沪规划资源用〔2023〕129号)的补充条款,在129号文中便明确:10年前产业用地上可以建造的信息服务、创意产业统统被禁止,对已纳入全生命周期管理的产业用地,其建设用地使用权不得违反约定擅自整体或分割转让。确需转让产业用地上的物业的,应当符合区域发展定位、产业规划布局和行业准入要求,并根据合同约定经出让人同意。51号文在此基础上,更强化完善对产业用地的全生命周期管理,特别是针对早期用地合同中不包含转让条件限制条款的存量资产。

简单来说,如果你公司名下有上海辖区内的产业用地,那么你公司的出资比例结构、项目公司股权结构、实际控制人要发生改变就不只是你自己的事了,必须事先经过出让人的同意。

产业用地监管政策,是否连累园区物业

该份《通知》全文不超过 2000 字,但包含了几个非常重要的信息亮点:

▊ 审批部门从各地管委会上升到区政府一级

受理单位为区规划资源部,区规划资源部收到企业的股权变更申请后,会同区产业、园区等部门调研沟通决定,再申报给区政府审批。这当中企业的固定资产投入、投资强度、税收达产情况均是做出意见的重要考虑条件。

▊ 强调实际控制人的登记,规避各种花式穿透

涉地企业在外省市违约股权变更的,按照严重失信行为予以处置,直接杜绝了企业在外地规避监管的漏洞发生。但从法律角度来看,“涉地企业在外省市违约股权变更”的监管重点主要落在间接股东构成实际控制人的情形,即间接股东是实控人,其在上海之外的省市发生工商变动导致其丧失对土地使用权人 / 项目公司的控制权,则会触发 51 号文监管。

▊ 未纳入全生命周期监管的存量产业用地同样纳入监管

如果历史存量用地(包括法拍存量产业用地)没有统一纳入到上海2014年之后的全生命周期监管,很容易会形成“二元制”,反而导致历史用地水涨船高,与政府的诉求背道而驰,所以补充纳入监管。

▊ 信息化加强全生命周期管理,堵住相关部门的管理漏洞

过往由于相关转让条款限制存在于土地出让合同中,而股权变更的受理部门市场监督管理局(“市监局”)不是土地出让合同的签约方,从而造成合同在落地和执行上出现困难。现在由规划资源部门牵头构建“涉地企业股权监管系统”,开展股权监测、变更审核等工作,是对2014年以来上海产业用地全生命周期监管、特别是土地使用权人股权变更联合监管要求的细化和落地。

产业用地“史上最严”监管出台后,会连累园区物业吗?

上海此次《通知》也并非特例。据悉,包括昆山、广州增城等地方也出台并实施了类似政策,强化政府对于产业用地的监管。昆山要求,企业在申请股权变更之后,要经所在地区镇同意后依法予以变更,且同等条件下,所在地区镇可优先收购。大范围内,关于产业用地转让的规定很多,然而具体到产业用地企业股权变更,特别是上升到严重失信行为的,目前还未普遍。

02 严打金融裹挟上海 51 号文剑指股权变更下的产业用地炒作

在上海当前增量产业用地稀缺、存量产业用地盘活难度大的背景下,类似 51 号文的监管不断加强是板上钉钉的。实际上,受到新政影响最大的主要是两类,一类是实体企业变卖产业用地退出,另一类是专门投资园区开发和园区更新的各类基金——这两类大都不是直接买卖产业用地,而是通过股权变更的方式实现资产和土地的实质性交易,相对而言更为隐蔽,也就更加难以监管,尤其是后者更是上海政府要严打的对象。

近年来,很多私募基金和外资机构在园区开发基金方面很活跃,很多产业园区的背后其实是各路金融资本在进行股权层面的买进卖出,尤其在一线城市,资产价值本身比较高,更容易被众多资本接力,成为基金击鼓传花的标的物。

从资本逻辑来看,资管机构做园区基金赌的是不断有新的玩家接盘,而并不是真的做产业深耕,所以一般会选择一些重要的核心节点城市,提早卡住某些产业分布必选的点位,像以浦东张江为代表的中国顶级产业高地,更是资本游猎的重点区域,包括普洛斯、弘毅、东久新宜、易商红木、高瓴、红杉、黑石、摩根士丹利等等也都投身其中。GP要赚取的是不断转手的交易费,而不是产业成长的收益。一般而言,基金从接管到退出的周期短则 3 年,多则 5-7 年,这与政府希望产业用地长周期(10 年以上)经营的初衷背道而驰。

过去几年,上海已经有越来越多的社会资本大肆收购工业厂房、研发用房以及实体企业手中的存量二手用地,经过开发改造和重新招租,使租金抬升,从而以更高的估值卖给接盘方。特别是随着公募REITs的放开,过往在金融资本眼中非常边缘、小众的产业园区,反而超越写字楼、商场、公寓实现了逆袭,突然成为金字塔尖上的宠儿,各路资本纷至沓来,强烈追捧。

但同样,因为缺乏专业园区运营经验,很多社会资本盲目扎堆投资的园区现在落得一地鸡毛。举个例子,因为疫情获得资金热捧的生物医药类园区,成为一时的“当红炸子鸡”遭遇疯抢,但从 2023 年开始生物医药企业不被资本看好,造成企业没钱扩张,对园区需求一落千丈,导致目前上海生物医药园区明显供过于求,2023年空置率高达25%。如青浦某生物医药园区,也是某一基金在高位接盘,目前面临出租率低、估值上不去、转手难的问题。

产业用地监管政策,是否连累园区物业


产业用地监管政策,是否连累园区物业

上海这些年开始更加谨慎地防范这种现象,多次召开了相关内部会议讨论,对“金融资本炒作产业用地与空间”的现象提出了严厉的质疑,认为有可能损害到本地生产制造业的根基。在访谈中,一位上海政府内部人士就明确表示:“基金投资园区,我们政府是很难去控制的,而且倒来倒去很容易,表面上却根本看不出来。园区是用来承载产业的,有很多对赌条款,门槛很高,不能脱离政府的管辖,但是基金来了我人都找不到,这样的玩法我们肯定是不欢迎的。”现在上海各区政府原则上是不接受基金作为主体来投资园区的。

在此背景下再来看上海近乎“严苛”的政策就不再奇怪了,对政府方来说,产业用地尽量掌握在自己或者国有平台公司的手中,以免仰他人鼻息,或者被过度金融资本化,这些都不利于制造业成本的降低。

在与资本对抗中,上海市政府早在2022年10月就成立了100亿元的园区高质量发展母基金,由市属国企临港集团作为首席操盘方,并拉入其它市属国企和区政府一起投资,起到“产业空间供给定盘星”的作用。

目前,51号文试行3个月以来,威力非常大,几乎所有在做园区资产交易的外资基金一下子全部都被冰封,市场噤若寒蝉。举例来看,某社会资本希望通过股权变更的方式收购上海宝山一处闲置工业用地用作开发,表面看这本来是一个与政府无关的纯市场二手交易行为,但因为其产业方向与宝山6大主导产业相悖,且环评和税收均不达标,直接被当地园区管委会所干预而作罢。

03 上海打响存量产业用地保卫战,企业需遵循新规则

值得一提的是,《通知》发布后不久,上海宣布自去年 9 月起,已经开展了产业用地综合绩效评估和分类处置工作,目前形成了 48501 幅、728 平方公里的产业用地数据底板。今年将谋划推进为期三年的产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动。上海全市产业用地都将统一纳入综合绩效信息平台,强化产业用地全生命周期管理。上海此次一系列举措,被认为是正式打响“确保产业用地用于产业、服务于产业、防止炒作”的保卫战。

因为历史原因,很多产业存量用地的产权分散,导致利用低效的情况不容易改变,盘活难度极大。尤其是早期卖给企业的 50 年产权工业用地,十几年过去,企业可能都已经破产倒闭,但工业地转给了其它机构,或做更新、二房东,或是夹层文创园,这都算是积极有为的,但有些干脆当仓库或者快递分拣站。反正当初拿的地极为便宜,又不在 20 年全生命周期的新地范围内,因此盘活极为困难。

因此,随着 129 号文及 51 号文的出台,以及涉地企业股权监管系统的落地实施,产业用地项目的买方会采取更为审慎的态度评估该项目的可转让性及获取相关政府审批的可行性。在新政策发布后,社会资本即便拿一手工业用地,也需要跟地方政府事先约法三章签署产业监管等补充协议,主要为两方面内容,一方面不能随意对外市场化招租,只能用于产业链上下游的集聚;另一方面如果出现资产出售的情况,增值部分要归政府所有。

从政府的角度来看,这是天经地义的。产业用地本来就是自己的家底和生产资料,之所以用级差地租,比商办用地和居住用地便宜得多,就是在补贴经济发展,带动区域致富。该用的用,不用就回收,都是为了更高效地利用。

但的确存在一些争议和疑虑。其实很多产业用地的市场化更新可能会对地区发展更好,但是 51 号文增加了退出方面的要求,很多资本特别是外资宁可选择放弃产业园区,也不愿增加退出风险,这给未来的交易带来很多的不确定性甚至是严重的风险。一刀切打击了所有具备园区运营经验的资本,特别是产业地产运营商对进入到这个领域的信心。

同样,上海各区因为种种原因搁置的工业用地怎么办?市级还是区级真的谁有财力解决那些历史遗留问题吗?不引入社会资本真的玩得转吗?没有市场化的竞价对手,合规买方只剩下平台公司,卖方有得选吗?价格按照什么制定?已经持有上海产业用地项目的投资人,无论是内资还是外资,怎么退出?怎么处置不良债权?

至于发行公募REITs所涉及的转让,本来就需要政府审核出函,并不会因为这个新规而变化。但是,pre-REITs、私募基金、ABS、私募REITs等同样会涉及类似问题,在新规下,摩擦成本估计会提高。

51号文的出现归根结底,来自政府希望彻底掌控产业用地,将产业用地的属性回归本质。但这一政策的实施确实严重打击到大多资本特别是外资进入该领域的决心,其实部分有经验的资本所带来的产业园区的更新对地区发展肯定是正向的。正如前文所说,产业用地是一场保卫战,既然是“战争”牺牲就在所难免,两害相权取其轻,在园区投行时代,资管肯定是其中的一条大主线,但是对于产业用地来说,第一属性永远是不可忽略的低成本的产业空间和公共服务性质的基础设施。

04 行业调整,拥抱平台企业合作与回归产业本质

对于从事产业园区开发和并购的市场化机构来说,这条赛道在以肉眼可见的速度收窄。未来,平台公司在一二级市场上的话语权会持续增强,例如上海市级的有临港,区级的有张江、金桥、外高桥、南虹桥等,积极寻求和他们合作,以自身市场化的能力去相互赋能,也许是一条持续发展之路。

此外,还有开发商停留在产业勾地、倒腾散卖的逻辑,殊不知行业正在发生潜移默化的变化,很多不动产出身的企业在往产业端渗透,同时,很多产业端也开始涉足持有型物业。大家有个普遍的角色转变认知,即从产业载体提供商转变为产业生态服务商,尤其是在新政对产业用地转让的限制下,企业首先要确保自身的股权变更等操作符合新政要求,避免因违规操作而陷入困境;其次需调整投资策略,注重长期价值而非短期利益。

另外,随着制造业的重要性被重新审视,国内一线城市越来越重视对产业用地的保护,未来将会有更多的城市精准细化产业用地监管体系,而走在前列的上海,或将成为很好的一个示范。

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